上海人才居住證反思居住證制度：以上海為例

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加快戶籍制度改革”之后，各界對(duì)戶籍制度改革有了更高的期盼。7月30日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)要“進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革，落實(shí)放寬戶口遷移政策”，而戶籍改革的最終目標(biāo)是“進(jìn)一步調(diào)整戶口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享國(guó)家人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口”。

我認(rèn)為，此次戶籍改革有三個(gè)重要特點(diǎn)，一是實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記；二是戶口的遷入條件以合法穩(wěn)定住所、合法穩(wěn)定職業(yè)為基本條件，三是以經(jīng)常居住地為登記形式。在這些措施之中，尤其以居住證最為要緊，而各地政府也在緊鑼密鼓地推進(jìn)居住證制度，試圖將其作為戶籍改革的載體。但居住證真的能夠承擔(dān)戶籍改革的重任嗎？我們不妨以國(guó)內(nèi)最早實(shí)行居住證的上海為例，看看其中的利弊得失。

上海自開始實(shí)行人才居住證，本意是想通過(guò)此種辦法在現(xiàn)有的戶籍制度下為上海引入更有競(jìng)爭(zhēng)力的人才。在2013年后，人才居住證制度又變?yōu)榫幼∽C制度，最大的變化就是對(duì)居住證持證人的“條件管理”相對(duì)弱化，取而代之的是通過(guò)設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)體系，對(duì)持證人進(jìn)行“積分管理”。根據(jù)2013年7月1日施行的《上海市居住證管理辦法》，居住證實(shí)行“積分制”，持證人可憑分值享受子女教育、社會(huì)保險(xiǎn)、證照辦理、住房、基本公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等公共服務(wù)待遇。

以居住證制度應(yīng)對(duì)僵硬的戶籍管理制度，看起來(lái)這是一個(gè)進(jìn)步，實(shí)際上并不一定，甚至因此給居民帶來(lái)了更多的不便。首先，當(dāng)初為了公民便利而推出的身份證最終并沒(méi)有惠及公民，除了旅游的便利外，身份證無(wú)法取得原先所預(yù)想的各種效果，很多事務(wù)的辦理除了居民身份證外，同時(shí)還需要攜帶戶口簿和居住證。

2012年9月1日起，公安部在上海、天津、上海、重慶、、深圳等6個(gè)流動(dòng)人口較多的城市，實(shí)施允許非本市戶籍就業(yè)人員和高等院校的在讀大學(xué)生異地提交出入境證件申請(qǐng)的便利措施。留學(xué)生落戶政策根據(jù)該措施，凡是需要在這些城市申請(qǐng)護(hù)照的，需要提交戶口簿和居民身份證，同時(shí)還需要提交居住證以及人力資源和社會(huì)保障部門出具的在就業(yè)地連續(xù)一年以上繳納社會(huì)保險(xiǎn)的證明。這個(gè)規(guī)定當(dāng)然是為了方便那些在這六個(gè)城市居住的非戶籍居民，但問(wèn)題并非那么簡(jiǎn)單，想要辦理護(hù)照者必須攜帶戶口簿和身份證，同時(shí)還需要提交居住證和人力資源和社會(huì)保障部門出具的在就業(yè)地連續(xù)一年以上繳納社會(huì)保險(xiǎn)的證明。

辦理過(guò)居住證的人都知道，當(dāng)你想申請(qǐng)居住證時(shí)，就必須提交身份證，換句話說(shuō)，如果沒(méi)有身份證那就無(wú)法辦理居住證。從這個(gè)意義而言，身份證和居住證兩個(gè)證件只需要一個(gè)即可。更為重要的是，如果非戶籍居民是一般家庭戶也就罷了，他可以讓其家人將戶口簿寄送過(guò)來(lái)；但是需要注意的是，很多非戶籍居民也是集體戶，這就意味著他必須回原籍才能夠辦理——而這已經(jīng)和為了方便辦理護(hù)照的初衷相違背，有時(shí)間回原籍辦理戶籍證明，為何還要在這些城市申辦護(hù)照？

其次，很多人會(huì)因?yàn)楦鞣N各樣的原因而辦理不了居住證。盡管《上海市居住證管理辦法》規(guī)定只需要“合法穩(wěn)定居住”和“合法穩(wěn)定就業(yè)”就可以申領(lǐng)居住證。但“合法穩(wěn)定居住”需要一系列文件進(jìn)行證明?！渡虾Ｊ芯幼∽C申辦實(shí)施細(xì)則》規(guī)定“合法穩(wěn)定居住”需要提交擬在本市居住6個(gè)月以上的住所證明。而該《實(shí)施細(xì)則》第四條規(guī)定，“居住在自購(gòu)住房的，提供相應(yīng)的房地產(chǎn)權(quán)證復(fù)印件。居住在租賃住房的，提供由房屋管理部門出具的房屋租賃合同登記備案證明復(fù)印件。居住在單位集體宿舍的，提供單位出具的集體宿舍證明。居住在親戚朋友家的，提供居委出具的寄宿證明。”看起來(lái)這些規(guī)定都不過(guò)分，但是在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，基于各種各樣的原因，租賃住房群體的房東往往不愿意配合租客進(jìn)行房屋租賃登記備案。于是這部分群體盡管有“合法穩(wěn)定居住”，也無(wú)法獲得住所證明。

也正是如此，盡管上海的居住證制度推出這么多年，但是辦理的人員并不多。根據(jù)上海市公安部門最近統(tǒng)計(jì)的信息，上海全市現(xiàn)有非戶籍人口1100.09萬(wàn)人。其中共辦理《上海市居住證》107.14萬(wàn)人，辦理臨時(shí)居住證456.02萬(wàn)人，未辦證者達(dá)到536.93萬(wàn)人。原因就在于對(duì)很多群體而言，它們可能永遠(yuǎn)無(wú)法獲得“合法穩(wěn)定居住”的證明。

我不懷疑居住證制度的良苦用心，必須指出的是，當(dāng)初在推出戶口簿、暫住證和居民身份證這些制度的初衷也是不錯(cuò)。留學(xué)生落戶但最終的結(jié)果是這些措施的出臺(tái)不是便利，反而使得居民的出行更加繁瑣。以身份證為例，當(dāng)初為了為公民便利而推出的身份證最終并沒(méi)有惠及公民，除了旅游的便利外，身份證無(wú)法取得原先所預(yù)想的各種效果，很多重要證件的辦理除了居民身份證外，同時(shí)還需要攜帶戶口簿和居住證。那么居住證的推出能夠改善這個(gè)境況嗎？至少?gòu)纳虾５膶?shí)施情況來(lái)看，并沒(méi)有達(dá)到便民的目的——非戶籍人口辦理護(hù)照時(shí)還是戶口簿、身份證和居住證三證缺一不可。

更為重要的一個(gè)情況是，居住證制度未必能夠承擔(dān)戶籍改革的重任，甚至可能因?yàn)榫幼∽C制度的實(shí)施而讓戶籍制度更加混亂。

首先，各地分割的居住證制度阻礙了勞動(dòng)力在全國(guó)市場(chǎng)的自由流動(dòng)。留學(xué)生戶口按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，“以連續(xù)居住年限和參加社會(huì)保險(xiǎn)年限等為條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等權(quán)利”。在勞動(dòng)力流動(dòng)日益頻繁的今天，一個(gè)人不可能在一個(gè)城市終其一生，當(dāng)他剛剛?cè)〉眠@個(gè)城市的戶籍時(shí)卻要轉(zhuǎn)到另一個(gè)城市工作，這意味著他此前的努力都付諸東流。由此可見(jiàn)，各自為政的居住證模式或?qū)⒆璧K勞動(dòng)力在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)。

其次，政府主導(dǎo)的落戶標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)所需要的勞動(dòng)力背道而馳。從目前為止，各地都是設(shè)想通過(guò)居住證制度篩選出當(dāng)?shù)厮枰膭趧?dòng)力。這種辦法看起來(lái)很科學(xué)很規(guī)范也便于操作，但最終是一只中看不中用的繡花枕頭。因?yàn)槟壳暗母鞣N條條框框，無(wú)非是政府提供了一種選馬的標(biāo)準(zhǔn)。但是這種以政府標(biāo)準(zhǔn)篩選出來(lái)的馬匹能不能經(jīng)受市場(chǎng)考驗(yàn)，還有待進(jìn)一步觀察。