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進(jìn)一步推動戶籍制度改革 依靠法律路徑

戶籍制度是一項基本的社會治理制度。6月，中心深改領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《對于進(jìn)一步推動戶籍制度改革的看法》，同年7月，國務(wù)院印發(fā)《對于進(jìn)一步推動戶籍制度改革的看法》(以下簡稱戶籍制度改革看法)。12月，中心深改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過《對于解決無戶口人員登記戶口問題的看法》(以下簡稱無戶口人員登記看法)，這象征著對人口社會治理跟公共服務(wù)制度的全面改革正在加速，也標(biāo)記著改革攻堅階段的到來。本文著眼于我國戶籍制度演變進(jìn)程，通過剖析戶籍制度改革的法律窘境-法律法規(guī)的抵觸，進(jìn)而指出完美破法、消除抵觸是我國戶籍制度改革必須依附的法律途徑。

　　我國戶籍制度的變遷
　　我國戶籍制度的變遷經(jīng)歷了五個階段，每個階段都有不同的特點(diǎn)。
　　二元戶籍制度初步形成階段(1949年-1957年)。1950年頒布的《對于特種人口治理的暫行辦法(草案)》標(biāo)記著中國戶籍制度出發(fā)點(diǎn)。在這一階段，居民遷徙跟戶籍治理有較大的自由度，人口遷徙政策絕對寬松。
　　二元戶籍制度強(qiáng)化階段(1958年-1977年)。上海留學(xué)生落戶申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國家認(rèn)定的高層次人才或者具有特殊專長并為本市緊缺急需的海外高層次留學(xué)人員，年齡可適當(dāng)放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會保障局(上海市外國專家局)申報，經(jīng)審核同意后受理。因為絕對寬松的人口遷徙政策跟城市經(jīng)濟(jì)的疾速發(fā)展，大量城市人口涌入城市，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展不跟諧。在這一階段，戶籍開端與居民身份接洽，并確破了城市人口的社會位置。劃定了城鎮(zhèn)戶籍人口享有的特權(quán)，即便農(nóng)夫可能在城鎮(zhèn)就業(yè)，因為戶籍妨礙，也無奈在城市享有與城鎮(zhèn)居民同樣的權(quán)力。我國城鄉(xiāng)二元制度體系就此形成。
　　二元戶籍制度有限調(diào)劑階段(1978年-1991年)。上海留學(xué)生落戶政策由公安機(jī)關(guān)戶政管理機(jī)構(gòu)制作，用以記載和留存住戶人口的基本信息的法律文書。戶口是住戶和人口的總稱，計家為戶，計人為口。為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展須要，我國戶籍制度在各項政策上開端松動，小城鎮(zhèn)戶籍制度開端改革，否定人口流動正當(dāng)，賦予流動人口在城鎮(zhèn)居留的權(quán)力。
　　二元戶籍制度有限沖破階段(1992年-2001年)。1993年國務(wù)院頒布《對于戶籍制度改革的決定》，戶口登記制度改革以居住地跟職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)跟非農(nóng)業(yè)人口，樹破起以常住戶口、暫住戶口跟寄住戶口三種治理情勢為基本的登記制度，逐步實(shí)現(xiàn)戶籍的證件化治理，新型戶籍制度構(gòu)想初步形成，為下一步戶籍制度改革奠定基本。
　　二元戶籍制度一體化摸索階段(2002年- )。2002年，《中華公民共跟國居民身份證法》頒布，以法律情勢維護(hù)公民權(quán)利，戶籍治理向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。2008年，《中共中心對于推動城市改革發(fā)展若干重大問題的決定》頒布，放寬中小城市落戶前提，激勵各類人才落戶。2013年，公安部等13個部分出臺《對于加快推動戶籍制度改革的看法》，基本形成以正當(dāng)牢固住所跟職業(yè)為戶口遷徙基木前提、以經(jīng)常居住地登記戶口為基木情勢的戶籍制度。戶籍制度改革看法履行，中心深改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過無戶口人員登記看法，標(biāo)記著戶籍制度深刻改革進(jìn)入到全面履行階段。
　　我國戶籍制度改革的窘境
　　國務(wù)院戶籍制度改革看法公之于眾，標(biāo)記著戶籍改革攻堅階段的到來，宣布自1958年以來，在中國履行了半個多世紀(jì)的 ;農(nóng)業(yè) ;跟 ;非農(nóng)業(yè) ;二元戶籍治理模式將退出歷史舞臺。然而，咱們發(fā)明，國務(wù)院戶籍制度改革看法印發(fā)當(dāng)前，相干部分仍然是依照以前的戶籍治理條例履行。
　　筆者認(rèn)為，戶籍制度改革遇阻源于法律法規(guī)的抵觸，源于與原有的法律之間不連接好。從前文所述戶籍制度變遷進(jìn)程，咱們可能看出人口自由遷徙曾在憲法中占領(lǐng)一席之地，但后來被取消，這使我國公民自由遷徙跟居住的權(quán)力失去憲法保障。
　　1958年出臺的《戶籍登記治理條例》又明白將城鄉(xiāng)居民辨別為 ;農(nóng)業(yè)戶口 ;跟 ;非農(nóng)業(yè)戶口 ;兩種不同戶籍，從而樹破了二元城鄉(xiāng)戶籍治理制度。該條例是全國公民代表大會通過的法律，目前仍存在法律效力，國務(wù)院印發(fā)的戶籍制度改革看法是政策性文件。假如不修改《戶籍登記治理條例》，戶籍制度改革就不辦法履行，否則就是違背法律劃定?？梢?，戶籍制度改革要落地生根、獲得實(shí)效，首先必須要解決法律法規(guī)的抵觸。
　我國戶籍制度改革的途徑
　　推動戶籍制度改革，攻破長期禁錮的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化以及全部社會結(jié)構(gòu)古代化，必須要有堅實(shí)的法律支撐跟制度保障，要使改革于法有據(jù)、于法可行。
　　一、恢復(fù)遷徙自由的憲法位置。遷徙自由載入憲法，不僅是保障公民遷徙自由，也是完美我國現(xiàn)行憲法，適應(yīng)公民請求、接軌國際公約的必定舉措。只有恢復(fù)遷徙自由的憲法位置，戶籍制度改革才干有憲法上的依據(jù)。我國香港跟澳門的基本法都劃定了公民遷徙自由。因此，對于遷徙自由的劃定，咱們可能鑒戒香港跟澳門基本法的劃定，在公民的基本權(quán)力跟任務(wù)一章下加入遷徙自由條款，這也跟《公民權(quán)力跟政治權(quán)力國際公約》第12條劃定的遷徙自由內(nèi)涵相適應(yīng)。
　　二、制訂《中華公民共跟國戶籍法》。黨的十八大當(dāng)前加速了戶籍制度改革的步調(diào)，然而當(dāng)前的戶籍制度改革是以政策為依據(jù)，并不相應(yīng)的法律依據(jù)，因此應(yīng)當(dāng)加快制訂《中華公民共跟國戶籍法》。
　　(一)新戶籍法要把尊敬跟維護(hù)人權(quán)作為重要目標(biāo)。新的戶籍法首先要使戶籍制度由作為妨礙遷徙自由的因素轉(zhuǎn)變?yōu)橹喂襁w徙自由的功能。
　　(二)應(yīng)樹破居住地治理模式。我國戶籍改革必須以居住地治理模式取代戶籍屬地治理模式，將戶籍人口跟流動人口置于同一的治理體系中，以本地所有居民為對象，享有雷同的社會福利保障待遇。
　　(三)改公安機(jī)關(guān)戶籍登記審批模式為遷入登記模式。上海留學(xué)生落戶政策由公安機(jī)關(guān)戶政管理機(jī)構(gòu)制作，用以記載和留存住戶人口的基本信息的法律文書。戶口是住戶和人口的總稱，計家為戶，計人為口。1958年《中華公民共跟國戶口登記條例》第3條第一款劃定: ;戶口登記工作，由各級公安機(jī)關(guān)主管。城市跟設(shè)有公安派出所的鎮(zhèn)，以公安派出所管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)；鄉(xiāng)跟不設(shè)公安派出所的鎮(zhèn)，以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)管轄區(qū)為戶口管轄區(qū)。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)公民委員會跟公安派出所為戶口登記機(jī)關(guān)。 ;我國的戶政是作為治安問題有公安機(jī)關(guān)治理，履行審批制。當(dāng)時審批制給公民遷徙自由的實(shí)現(xiàn)造成了很大的妨礙，事后登記制則可能請求公民在限定的日期內(nèi)辦理遷入登記。
　　(四)剝離附加在戶籍制度上的諸多社會功能，還戶籍以原來面目。我國的戶籍制度為人所垢的最大起因是其跟社會保障掛鉤，造成社會保障的城鄉(xiāng)差別跟區(qū)域差別。因為戶籍制度附加的社會福利跟社會保障的不等同，公民就會涌向社會保障體系較為完美的城市。要逐步剝離城市戶籍之上的特權(quán)跟戶口背地的各種利益，剝離附著在戶口本之上的諸多政治、經(jīng)濟(jì)、文化利益，把隱藏在戶口之后的勞動、人事、工資、物價、教導(dǎo)、衛(wèi)生、社會福利等諸多制度與戶口脫鉤，使今后不是戶口決定就業(yè)、教導(dǎo)等社會出產(chǎn)生活前提，而是這些社會生活狀況決定某人是否領(lǐng)有某地常住戶口，這是戶籍改革可能科學(xué)高效進(jìn)行下去的必定抉擇。