從落戶看我國戶口政策變遷

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　　落戶，今年所實施政策中的一大熱點和議點，之所以說它是;熱點；是因為它是我國戶籍政策的一大改變和推動，說它又是;議點；是因為它牽扯到了我國幾億流動人口的切身利益。

　　《落戶暫行條例》(以下簡稱《條例》)從今年1月1日起正式施行，落戶持有人可享6大基本公共服務和7項便利。

　　此次《條例》的實施可謂是我國戶籍制度的一大改革，戶籍制度改革是一項牽涉利益群體多元、利益沖突明顯的改革，戶籍改革之;難；在于其所附著的各項福利權利難以剝離，也正因如此，改革一直舉步維艱。

　　本次《條例》的發(fā)布一方面從制度上明確了外來人口平等參與城市生活的合法權利，另一方面也為各地推進落戶改革留下了提升空間。上海留學生落戶用人單位與留學回國人員簽訂的勞動（聘用）合同期限一年（含）以上，剩余合同期限（申請之日到合同截止日期）須六個月（含）以上。上述合同期限不含試用期。

　　落戶制度成為我國戶籍制度改革的重要舉措

　　《條例》指出，地方政府和有關部門;應積創(chuàng)造條件，逐步擴大為落戶持有人提供公共服務和便利的范圍，提高服務標準;。落戶一方面能夠替代暫住證發(fā)揮流動人口登記和管理的作用；另一方面，以落戶制度為依托，能夠實現基本公共服務向流動人口的擴展。

　　建立落戶制度后，公民離開常住戶口所在地，到其他設區(qū)的市級以上城市居住半年以上的，可以在居住地申領落戶。落戶持有人享有與當地戶籍人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利。

　　《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(-2022年)》提出，進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉(xiāng)戶口登記制度，實施落戶制度，加快建設和共享人口基礎信息庫，穩(wěn)步推進義務教育、就業(yè)服務、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋全部常住人口。

　　落戶制度也是這一時期戶籍制度改革實踐探索的一個重要方面。進入2000年之后，暫住證制度的弊端不斷顯現，《行政管理法》的實施也使其合法性受到質疑，暫住證制度的作用已十分有限。與此同時，落戶制度不斷受到各界的重視。

　　落戶的前身是人才落戶，從1990年代末開始，上海、上海、成都及廣東等地區(qū)相繼推行了;人才落戶;制度，其實施之初是為城市發(fā)展吸引高素質人才。隨著流動人口規(guī)模不斷增大，2004年之后，眾多城市開始將這一制度推廣至全部流動人口。

　　自實施以來，其作用不斷顯現，截至2012年12月，已出臺了落戶管理方面相關法規(guī)或規(guī)范性文件的省、自治區(qū)、直轄市和較大的城市已達到39個。在2010年，《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》在全國性文件中提出，要進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行落戶制度。

　　此后，多個全國性相關文件的出臺標志著落戶制度已成為全國性的一項制度安排，成為我國戶籍制度改革的重要舉措。

　　到2022年，基本建立與建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，以人為本、科學、規(guī)范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。

　　戶籍制度與落戶制度的改革演進歷程

　　落實戶籍制度改革，用法治方式完善落戶管理，保障持證人合法權益，是推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、推動農業(yè)現代化、促進社會公平正義的重要舉措，也有利于擴大內需。

　　我國戶籍制度與落戶制度的改革演進歷程分為三個階段。

　　階段：我國戶籍制度初步形成和發(fā)展階段(建國初期至1978年之前)。建國初期，從1949年至1957年，我國經歷了短暫的居民戶口自由遷移時期。此后，隨著我國重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實行，城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度逐步形成和建立起來。

　　1958年，屆全國人民代表大會通過了《中華人民共和國戶口登記條例(草案)》，形成了我國個全國性戶籍管理法規(guī)，確定了在全國實行戶籍管理制度，明確實行城鄉(xiāng)有別的戶口遷移制度，對非農業(yè)戶口的遷移作出了嚴格的規(guī)定。

　　第二階段：小城鎮(zhèn)戶籍制度改革不斷推進，暫住證制度開始實施(1978年到20世紀末)。海歸上海落戶派出所的戶籍民警，負責登記造冊、記錄各家成員姓名、性別、年齡、職業(yè)、住址、成員關系等各類資料。十一屆三中全會后，人口流動現象愈加頻繁，非遷移戶口式的人口流動開始得到中央的認可。

　　1980年，中央印發(fā)《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題》，在允許人口流動政策方面邁出重要一步。1983年的中央1號文件進一步放寬人口流動的限制。我國戶籍制度開始逐步調整。1984年國務院推出了允許農民以;自理口糧戶口;進入小城鎮(zhèn)落戶的政策，次為農村人口有條件地進入城市放行了綠燈。

　　隨之，1992年公安部發(fā)布通知，開始實行;當地有效城鎮(zhèn)居民戶口；也被稱為。此后，根據中央關于重視小城鎮(zhèn)建設的精神，小城鎮(zhèn)的戶籍制度改革成為重點，小城鎮(zhèn)的落戶限制逐步放寬。

　　2001年發(fā)布的《關于推進小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》中指出，;對辦理小城鎮(zhèn)常住戶口的人員不再實行計劃指標安排管理；標志著我國小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的推進。

　　另一方面，為加強對流動人口的管理，1985年，公安部頒布了《關于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實行以;暫住證;為主的管理辦法。實施之初，暫住證無疑對流動人口管理發(fā)揮了積作用，然而由于其忽視流動人口的權益，強調對流動人口的管理，使得暫住證在推行過程中出現眾多弊病，隨著其實施而被廣為詬病。

　　第三階段：戶籍制度改革深化，落戶制度開始不斷探索(21世紀初至今)。上海戶口若報入上海市直系親屬處，須附戶主的戶口本、戶主的房屋產權證、戶主同意入戶承諾書；戶口若報入用人單位的附集體戶口本地址首頁。從2000年開始，中央政府的有關文件明確提出改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對農民進城就業(yè)的不合理限制的指導性思路，其中大中城市逐漸成為戶籍制度改革的重點，進行了大量嘗試和探索。;;是較早進行的一項嘗試。

　　在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革推行;;的同時，從1992年開始多個大中城市也開始實行該政策。但由于該政策的價值取向是吸引人才和資金，因此具有明顯的局限性。2001年浙江省湖州市在地級市中率先放開戶口限制，基本實現農民和外地人自愿自由遷移，此后多個城市也開始探索;降低落戶限制;改革舉措。

　　實踐結果表明，湖州等一些城市取得了較好效果，但也有城市由于改革導致的眾多問題不得不叫停，如鄭州市。2003年之后，蕪湖市、江蘇省、成都市等多地開始探索;統一城鄉(xiāng)戶口;政策，先后取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口，統一為;居民戶口；然而卻只有很少數地區(qū)能夠較好地落實相關福利。