居住證積分制：戶籍改革的又一個(gè)“補(bǔ)丁”

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居住證積分制具有變條件管理為積分管理、積分標(biāo)準(zhǔn)多元化且動(dòng)態(tài)可控、公共服務(wù)梯級(jí)化、突出能力和貢獻(xiàn)導(dǎo)向、重視本地利益、促人向上等特點(diǎn)，但也存在忽視低收入流動(dòng)人口服務(wù)管理、以效率手段解決公平問題、關(guān)鍵可能虛化、難防造假尋租等不足。完善該制度，需改居住證為居住卡，使其成為流動(dòng)人口消費(fèi) ;一卡通 ；降低申辦條件，擴(kuò)大公共服務(wù)范圍，但在公租房、子女教育等關(guān)鍵服務(wù)上應(yīng)設(shè)立合理門檻；拿出適當(dāng)指標(biāo)，分給積分未達(dá)標(biāo)但合法居住及就業(yè)的流動(dòng)人口，讓其享受與積分達(dá)標(biāo)者相同待遇；解放思想，實(shí)事求是，妥善解決低收入流動(dòng)人口屬地化服務(wù)問題。由于戶籍所含利益牽一發(fā)而動(dòng)全身，所以完善該制度還需宏觀管理體制機(jī)制創(chuàng)新相配套。

　　【關(guān) 鍵 詞】居住證；積分制；流動(dòng)人口；戶籍
　　2013年6月上海市政府公布了《上海市居住證管理辦法》、《上海市居住證積分管理試行辦法》及實(shí)施細(xì)則，推出居住證積分制，在戶籍改革上邁出了關(guān)鍵一步，具有很強(qiáng)的標(biāo)桿意義，激起了強(qiáng)烈的社會(huì)反響。有人說它 ;給農(nóng)民工送出一縷陽光 ;(吳麗英，2013)， ;日后還可以擴(kuò)大到上海等城市群 ；使 ;百姓得以實(shí)現(xiàn)在國(guó)內(nèi)自由遷移的大同夢(mèng) ;(李德民，2013)；也有人說它是 ;更深層次的歧視 ;(石飛，2013)，令 ;拼爹也有法可依 ;(劉延佶，2013)。很顯然，輿論對(duì)該制度并未有一致看法。與輿論界不同的是，學(xué)術(shù)界對(duì)該制度尚乏基本關(guān)注和研究。有鑒于此，本文擬從該制度的特征分析入手，考察其短長(zhǎng)，進(jìn)而提出完善之策。
　　1　居住證積分制的主要特征
　　居住證積分制是對(duì)在上海市合法穩(wěn)定居住和合法穩(wěn)定就業(yè)的居住證持證人進(jìn)行積分，積分指標(biāo)包括年齡、學(xué)歷、職稱和技能等級(jí)、在滬工作及繳納社會(huì)保險(xiǎn)年限等基礎(chǔ)指標(biāo)以及根據(jù)城市發(fā)展和管理需要而設(shè)置的加分、減分及一票否決指標(biāo)。有居住證和居住證積分達(dá)標(biāo)準(zhǔn)分值者可獲不同層次的公共服務(wù)。該制度有以下特征：
　　，變條件管理為積分管理。海歸落戶上海戶口若報(bào)入上海市或區(qū)人才服務(wù)中心集體戶的附同意接受函原件；戶口若報(bào)入由業(yè)務(wù)管理部門推薦的集體戶口的，用人單位報(bào)上海市人力資源和社會(huì)保障局（上海市外國(guó)專家局）的請(qǐng)示函中須注明；戶口若報(bào)入本人購買的產(chǎn)權(quán)房?jī)?nèi)的，附房屋產(chǎn)權(quán)證。此前上海市按申請(qǐng)者類別將居住證分為
　　、
　　B、C類，
　　、B證為人才引進(jìn)類居住證，分別針對(duì)境內(nèi)外人才；C證是一般居住證，針對(duì)普通外來從業(yè)人員。上海留學(xué)生落戶用人單位與留學(xué)回國(guó)人員簽訂的勞動(dòng)（聘用）合同期限一年（含）以上，剩余合同期限（申請(qǐng)之日到合同截止日期）須六個(gè)月（含）以上。上述合同期限不含試用期。引進(jìn)人才類居住證的獲準(zhǔn)條件是本科以上學(xué)歷或特殊才能、在上海工作或創(chuàng)業(yè)。持有該類居住證者，子女可在上海就讀；境內(nèi)人員的子女取得上海市高中的，可在上海參加高考，報(bào)考有關(guān)高校。居住證積分制不再將居住證分為
　　、
　　B、C三類，不再設(shè)本科以上學(xué)歷或特殊才能等硬性條件，代之以積分制，持證人根據(jù)年齡、學(xué)歷、職稱、納稅、投資、社保等項(xiàng)積分，將個(gè)人情況和貢獻(xiàn)等轉(zhuǎn)化為相應(yīng)分值，積分達(dá)標(biāo)準(zhǔn)分值的持證人(以下簡(jiǎn)稱積分達(dá)標(biāo)者)可獲同住子女就地參加中高考等服務(wù)。留學(xué)生落戶中介申辦落戶人員年齡距法定退休年齡須五年以上。屬于國(guó)家認(rèn)定的高層次人才或者具有特殊專長(zhǎng)并為本市緊缺急需的海外高層次留學(xué)人員，年齡可適當(dāng)放寬，但須由用人單位先向上海市人力資源和社會(huì)保障局(上海市外國(guó)專家局)申報(bào)，經(jīng)審核同意后受理。該變化使流動(dòng)人口獲得公共服務(wù)的規(guī)則變得相對(duì)靈活，讓更多流動(dòng)人口看到了希望。
　　第二，流動(dòng)人口獲得公共服務(wù)的條件標(biāo)準(zhǔn)化、量化和多元化。我國(guó)戶籍改革大體遵循兩種路徑：一是剝除戶籍背后的福利，讓流動(dòng)人口與戶籍人口同享福利；二是降低戶籍門檻，讓流動(dòng)人口入戶，但入戶標(biāo)準(zhǔn)多較單一，或以引進(jìn)人才為標(biāo)準(zhǔn)，或以投資或購房為依據(jù)。居住證積分制不是如上兩種路徑的突破，而是其整合(劉興偉，2013)。積分達(dá)標(biāo)者的同住子女可在上海市參加中高考，配偶和同住子女可參加上海市社會(huì)保險(xiǎn)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)本地戶口所含福利的某種剝除；根據(jù)學(xué)歷、職稱、納稅、投資、社保等標(biāo)準(zhǔn)積分，乃是引進(jìn)人才入戶、投資入戶、購房入戶等傳統(tǒng)做法的延續(xù)，只不過標(biāo)準(zhǔn)更細(xì)化、更多元、更綜合而已。
　　第三，年紀(jì)越輕、學(xué)歷或技術(shù)職稱或技能等級(jí)越高、投資納稅或帶動(dòng)本地就業(yè)或繳納社保金越多者積分越高，年輕人、富人、高學(xué)歷或高技能者較受歡迎(見表1)。
　　雖然持證人須在教育背景與技術(shù)職稱和技能等級(jí)中任選一項(xiàng)積分，在投資納稅與投資帶動(dòng)本地就業(yè)中任選一項(xiàng)積分，但是居住證積分的標(biāo)準(zhǔn)分值只有120分，而投資、社保、學(xué)歷、職稱或技能等級(jí)的單項(xiàng)積分就達(dá)100分、110分或140分，已接近甚至超過標(biāo)準(zhǔn)分值；年齡上56歲以下每小1歲加2分?？梢娖鋵?duì)富人、年輕人、高學(xué)歷和高技能者的相對(duì)重視。
　　第四，積分動(dòng)態(tài)調(diào)整，靈活可控。根據(jù)居住證積分制相關(guān)規(guī)定，持證人情況發(fā)生變化需要調(diào)整積分時(shí)，可委托用人單位向注冊(cè)地區(qū)(縣)人才服務(wù)中心提交材料，以便人力資源和社會(huì)保障部門審核加分。持證人積分項(xiàng)目發(fā)生變化導(dǎo)致積分下降或出現(xiàn)減分項(xiàng)目時(shí)，人力資源和社會(huì)保障部門對(duì)其積分進(jìn)行扣減。失去居住證即失去積分。不僅持證人的積分是動(dòng)態(tài)的，而且居住證積分指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)分值也是動(dòng)態(tài)的。必要時(shí)，有關(guān)部門可根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要對(duì)積分指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)分值進(jìn)行調(diào)整。
　　第五，普通持證人和積分達(dá)標(biāo)的持證人可獲不同層次的公共服務(wù)；居住證積分制出臺(tái)的目的之一是為了解決上海異地中高考門檻問題。檢《上海市居住證管理辦法》可知，普通持證人和積分達(dá)標(biāo)的持證人所獲公共服務(wù)大體相同，只在子女教育等個(gè)別關(guān)鍵項(xiàng)上有所不同(見表2)。