從居住證看我國(guó)戶(hù)口政策變遷

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居住證，今年所實(shí)施政策中的一大熱點(diǎn)和議點(diǎn)，之所以說(shuō)它是 ;熱點(diǎn) ；是因?yàn)樗俏覈?guó)戶(hù)籍政策的一大改變和推動(dòng)，說(shuō)它又是 ;議點(diǎn) ；是因?yàn)樗鼱砍兜搅宋覈?guó)幾億流動(dòng)人口的切身利益。上海海歸落戶(hù)辦理中國(guó)所獨(dú)有的一種人口管理方法。一個(gè)中國(guó)人出生后被要求選擇其父母中的一方的戶(hù)籍作為自己的戶(hù)籍，在就學(xué)、就業(yè)等也可以遷移戶(hù)口，但是有時(shí)地方政府會(huì)限制遷移的名額，以及征收高額城市增容費(fèi)；因超生等原因也存在大量沒(méi)有戶(hù)口的人口。
《居住證暫行條例》從今年1月1日起正式施行，居住證持有人可享6大基本公共服務(wù)和7項(xiàng)便利。
此次《條例》的實(shí)施可謂是我國(guó)戶(hù)籍制度的一大改革，戶(hù)籍制度改革是一項(xiàng)牽涉利益群體多元、利益沖突明顯的改革，戶(hù)籍改革之 ;難 ；在于其所附著的各項(xiàng)福利權(quán)利難以剝離，也正因如此，改革一直舉步維艱。
本次《條例》的發(fā)布一方面從制度上明確了外來(lái)人口平等參與城市生活的合法權(quán)利，另一方面也為各地推進(jìn)居住證改革留下了提升空間。
居住證制度成為我國(guó)戶(hù)籍制度改革的重要舉措
《條例》指出，地方政府和有關(guān)部門(mén) ;應(yīng)積創(chuàng)造條件，逐步擴(kuò)大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn) ;。居住證一方面能夠替代暫住證發(fā)揮流動(dòng)人口登記和管理的作用；另一方面，以居住證制度為依托，能夠?qū)崿F(xiàn)基本公共服務(wù)向流動(dòng)人口的擴(kuò)展。
 
建立居住證制度后，公民離開(kāi)常住戶(hù)口所在地，到其他設(shè)區(qū)的市級(jí)以上城市居住半年以上的，可以在居住地申領(lǐng)居住證。上海留學(xué)落戶(hù)除了指戶(hù)數(shù)和人口之外，內(nèi)地常以它代替“戶(hù)籍”，即民政公安部門(mén)以戶(hù)為單位，登記本地居民的冊(cè)子。居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞?hù)籍人口同等的勞動(dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。
《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，進(jìn)一步調(diào)整戶(hù)口遷移政策，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口登記制度，實(shí)施居住證制度，加快建設(shè)和共享人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口。
居住證制度也是這一時(shí)期戶(hù)籍制度改革實(shí)踐探索的一個(gè)重要方面。進(jìn)入2000年之后，暫住證制度的弊端不斷顯現(xiàn)，《行政管理法》的實(shí)施也使其合法性受到質(zhì)疑，暫住證制度的作用已十分有限。與此同時(shí)，居住證制度不斷受到各界的重視。
居住證的前身是人才居住證，從1990年代末開(kāi)始，上海、上海、及廣東等地區(qū)相繼推行了 ;人才居住證 ;制度，其實(shí)施之初是為城市發(fā)展吸引高素質(zhì)人才。隨著流動(dòng)人口規(guī)模不斷增大，2004年之后，眾多城市開(kāi)始將這一制度推廣至全部流動(dòng)人口。
自實(shí)施以來(lái)，其作用不斷顯現(xiàn)，截至2012年12月，已出臺(tái)了居住證管理方面相關(guān)法規(guī)或規(guī)范性文件的省、自治區(qū)、直轄市和較大的城市已達(dá)到39個(gè)。在2010年，《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》在全國(guó)性文件中提出，要進(jìn)一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度。
此后，多個(gè)全國(guó)性相關(guān)文件的出臺(tái)標(biāo)志著居住證制度已成為全國(guó)性的一項(xiàng)制度安排，成為我國(guó)戶(hù)籍制度改革的重要舉措。
到2022年，基本建立與建成小康社會(huì)相適應(yīng)，有效支撐社會(huì)管理和公共服務(wù)，以人為本、科學(xué)、規(guī)范有序的新型戶(hù)籍制度，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。
戶(hù)籍制度與居住證制度的改革演進(jìn)歷程


落實(shí)戶(hù)籍制度改革，用法治方式完善居住證管理，保障持證人合法權(quán)益，是推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化、推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、促進(jìn)社會(huì)公平正義的重要舉措，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需。
我國(guó)戶(hù)籍制度與居住證制度的改革演進(jìn)歷程分為三個(gè)階段。
階段：我國(guó)戶(hù)籍制度初步形成和發(fā)展階段。建國(guó)初期，從1949年至1957年，我國(guó)經(jīng)歷了短暫的居民戶(hù)口自由遷移時(shí)期。此后，隨著我國(guó)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)行，城鄉(xiāng)分割的二元戶(hù)籍制度逐步形成和建立起來(lái)。
1958年，屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)戶(hù)口登記條例》，形成了我國(guó)個(gè)全國(guó)性戶(hù)籍管理法規(guī)，確定了在全國(guó)實(shí)行戶(hù)籍管理制度，明確實(shí)行城鄉(xiāng)有別的戶(hù)口遷移制度，對(duì)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的遷移作出了嚴(yán)格的規(guī)定。
第二階段：小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革不斷推進(jìn)，暫住證制度開(kāi)始實(shí)施。十一屆三中全會(huì)后，人口流動(dòng)現(xiàn)象愈加頻繁，非遷移戶(hù)口式的人口流動(dòng)開(kāi)始得到中央的認(rèn)可。
1980年，中央印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問(wèn)題》，在允許人口流動(dòng)政策方面邁出重要一步。留學(xué)生戶(hù)口戶(hù)口若報(bào)入上海市或區(qū)人才服務(wù)中心集體戶(hù)的附同意接受函原件；戶(hù)口若報(bào)入由業(yè)務(wù)管理部門(mén)推薦的集體戶(hù)口的，用人單位報(bào)上海市人力資源和社會(huì)保障局（上海市外國(guó)專(zhuān)家局）的請(qǐng)示函中須注明；戶(hù)口若報(bào)入本人購(gòu)買(mǎi)的產(chǎn)權(quán)房?jī)?nèi)的，附房屋產(chǎn)權(quán)證。1983年的中央1號(hào)文件進(jìn)一步放寬人口流動(dòng)的限制。我國(guó)戶(hù)籍制度開(kāi)始逐步調(diào)整。1984年國(guó)務(wù)院推出了允許農(nóng)民以 ;自理口糧戶(hù)口 ;進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶(hù)的政策，次為農(nóng)村人口有條件地進(jìn)入城市放行了綠燈。
隨之，1992年公安部發(fā)布通知，開(kāi)始實(shí)行 ;當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶(hù)口 ；也被稱(chēng)為。此后，根據(jù)中央關(guān)于重視小城鎮(zhèn)建設(shè)的精神，小城鎮(zhèn)的戶(hù)籍制度改革成為重點(diǎn)，小城鎮(zhèn)的落戶(hù)限制逐步放寬。
2001年發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍管理制度改革的意見(jiàn)》中指出， ;對(duì)辦理小城鎮(zhèn)常住戶(hù)口的人員不再實(shí)行計(jì)劃指標(biāo)安排管理 ；標(biāo)志著我國(guó)小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革的推進(jìn)。
另一方面，為加強(qiáng)對(duì)流動(dòng)人口的管理，1985年，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行以 ;暫住證 ;為主的管理辦法。實(shí)施之初，暫住證無(wú)疑對(duì)流動(dòng)人口管理發(fā)揮了積作用，然而由于其忽視流動(dòng)人口的權(quán)益，強(qiáng)調(diào)對(duì)流動(dòng)人口的管理，使得暫住證在推行過(guò)程中出現(xiàn)眾多弊病，隨著其實(shí)施而被廣為詬病。
第三階段：戶(hù)籍制度改革深化，居住證制度開(kāi)始不斷探索。從2000年開(kāi)始，中央政府的有關(guān)文件明確提出改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的不合理限制的指導(dǎo)性思路，其中大中城市逐漸成為戶(hù)籍制度改革的重點(diǎn)，進(jìn)行了大量嘗試和探索。 ; ;是較早進(jìn)行的一項(xiàng)嘗試。
在小城鎮(zhèn)戶(hù)籍制度改革推行 ; ;的同時(shí)，從1992年開(kāi)始多個(gè)大中城市也開(kāi)始實(shí)行該政策。但由于該政策的價(jià)值取向是吸引人才和資金，因此具有明顯的局限性。2001年浙江省湖州市在地級(jí)市中率先放開(kāi)戶(hù)口限制，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和外地人自愿自由遷移，此后多個(gè)城市也開(kāi)始探索 ;降低落戶(hù)限制 ;改革舉措。
實(shí)踐結(jié)果表明，湖州等一些城市取得了較好效果，但也有城市由于改革導(dǎo)致的眾多問(wèn)題不得不叫停，如鄭州市。2003年之后，蕪湖市、江蘇省、等多地開(kāi)始探索 ;統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶(hù)口 ;政策，先后取消農(nóng)業(yè)戶(hù)口和非農(nóng)業(yè)戶(hù)口，統(tǒng)一為 ;居民戶(hù)口 ；然而卻只有很少數(shù)地區(qū)能夠較好地落實(shí)相關(guān)福利。